فصل بودجه‌ریزی نزدیک است و بحث اصلاح ساختار بودجه داغ. گردهمایی طیف‌های مختلف سیاسی و اقتصادی آغاز شده تا راهبردهای اصلی برنامه دخل و خرج سالانه اعلام عمومی شود. تقریبا همه اتفاق نظر دارند که نقطه آغاز در بحث بودجه، اصلاح ساختارهای اصلی بودجه است. آن‌طور که غلامرضا تاجگردون می‌گوید «اصلاح ساختاری» از جمله واژگان راهبردی است که سال‌هاست تکرار می‌شود. هرچند با تغییر دولت‌ها و مجلس این واژگان با فراز و نشیب‌هایی مواجه می‌شوند اما تفاوت‌ها تنها به نحوه برخورد نهادها و بیان آن در جامعه محدود می‌شود. پارادایم غالب بر زمانبر بودن گستره اصلاحات ساختاری تاکید می‌کند. شاید برای همین است که گروه‌های ذی‌نفع عطای اصلاحات ساختاری را به لقایش می‌بخشند و مقاومت‌شان را در فرآیند اصلاحات بالا می‌برند. از نظر تاجگردون، دولت با کاهش سهم نفت در بودجه و افزایش سهم مالیات‌ها به اصلاح ساختاری دست نمی‌زند بلکه این فرآیند را در جهت راه‌اندازی یک نوع بازی بودجه‌ای به کار می‌گیرد. به گفته وی، تغییر دکوراسیون فضای داخلی بودجه و تغییر شکل و شمایل آن اگرچه جزئی از برنامه‌های اصلاح ساختار بودجه عنوان می‌شود، اما اصلاح واقعی زمانی انجام می‌شود که پایه و بنای اصلی ساختمان بودجه‌ریزی را بازسازی کنیم. مشروح گفت‌و‌گو را در ادامه می‌خوانید.

برخی از اقتصاددانان سیاسی باور دارند سند بودجه سالانه سند شکست و پیروزی‌های گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ در هر جامعه‌ای است به این معنی که در پشت و پس هر رقم درآمدی و هزینه‌ای در قانون بودجه برآیند چانه‌زنی‌های نفسگیری میان گروه‌های اجتماعی و سیاسی و اقتصادی است. در این باره با توجه به پیچیدگی‌های سیاست در ایران توضیح می‌دهید؟
پیش از پاسخگویی به سوال نخست باید عرض کنم که اگر سال شمسی را در ایران و در فرآیند بودجه‌ریزی به دو نیمه تقسیم کنیم، در نیمه اول به نقد بودجه مصوب سال و در نیمه دوم به آغاز تورنمنت تدوین و تصویب بودجه سال بعد پرداخته می‌شود. بنابراین چه در نیمه اول و چه در نیمه دوم، حرف برای گفتن وجود دارد. درست یا غلط، موثر یا غیرموثر بودن صحبت‌های بنده اهمیت چندانی ندارد چون هر اتفاقی در فرآیند دیگری رخ می‌دهد که ارتباط چندانی با این مباحث ندارد. بنابراین نمی‌توان امیدوار بود که پرداختن به این موضوع تاثیر زیادی بر جریان تصمیم‌سازی در کشور داشته باشد. آنچه مشخص است این است که واژگان راهبردی و تحلیلی سال‌هاست تکرار می‌شود. هرچند با تغییر دولت‌ها و مجلس این واژگان با فراز و نشیب‌هایی مواجه می‌شوند اما تفاوت‌ها تنها به نحوه برخورد نهادها و بیان آن در جامعه محدود می‌شود. مسائلی چون اصلاح ساختار بودجه، توجه به فعالیت‌های عمرانی، جلوگیری از فشار قیمتی بر مردم، توجه به معیشت، کم کردن سهم دولت در اقتصاد، رهایی از سهم بالای نفت در بودجه، نظارت بیشتر بر بودجه شرکت‌های دولتی، شفاف کردن بودجه، تعدیل کردن حیاط خلوت دولتی‌ها و ورود بیشتر بخش خصوصی به صحنه اقتصادی مهم‌ترین موضوعاتی است که در مورد بودجه عنوان می‌شود و هر سال نیز موضوعات جدیدی همچون همسان‌سازی حقوق و دستمزد بازنشستگان و اصلاح نظام یارانه‌ای به آن اضافه نمی‌شوند و در مباحث اصلی بودجه جای می‌گیرند و توسط نقادان و تصویب‌کنندگان به بحث گذاشته می‌شوند. عمده این مباحث حداقل در طول ۳۰ سال گذشته و در بخشنامه‌های بودجه‌ای قابل مشاهده بوده است. بعد از تصویب بودجه نیز بخشی از این مباحث در لابه‌لای صحبت‌ها و نقدهای کارشناسی دیده می‌شود. بخشی از موضوعات نیز در زمان بررسی بودجه در مجلس مطرح می‌شود و نمایندگان در مقام مخالفت و اصلاح ساختار بودجه به بحث و بررسی می‌پردازند. اگر بخواهیم این‌گونه به اصل موضوع بپردازیم مشاهده می‌کنیم که بودجه در عین حال که یک سند مالی دولت محسوب می‌شود، به یک راهبرد اصلی حکومتی تبدیل شده که هم می‌تواند خوب باشد و هم بد. دولت در برخی موارد از این ابزار که بودجه یک سند مالی متعلق به وی است برای اعمال نظراتش در بسیاری از جریانات سیاسی و حتی اقتصادی و اجتماعی استفاده می‌کند. جریان مقابل نیز در برخی مواقع این ابزار را در جهت تخریب دولت به کار می‌گیرد. بنابراین می‌توان گفت یک انحراف جدی در ساختار بودجه و فرآیند بودجه‌ریزی شکل گرفته است. دولت‌ها موظف‌اند از طریق اختیارات خودشان برای اجرای فرامین حکومت اعمال قانون کنند. حکومت یادشده یا در قالب رای مردم به دولت مشخص می‌شود و یا منشوری است که مجموعه‌ای از عوامل را در کنار یکدیگر جمع می‌کند. بنابراین اگرچه نقش دولت در اقتصاد ایران بارز است اما صددرصدی نیست. ما در اینجا با استقلال قوا، سیاست‌های کلی بالادستی بودجه و برنامه، اعمال نفوذها و اعمال نظرات، حد و حدودها و تکالیف و قیودی روبه‌رو هستیم که دولت را به حرکت در مسیر همین قیود تعریف‌شده وامی‌دارد. به عنوان مثال دست بردن در درآمدهای نفتی، تعیین ردیف‌های بودجه‌ای برای نیروهای مسلح، قوه قضاییه و تعیین حقوق کارکنان سقف مشخصی دارد و دولت را مکلف می‌سازد که در چارچوب تعریف شده حرکت کند. حال در پاسخ به این سوال که آیا هر عدد و رقمی و هر موضوعی که در بودجه گنجانده می‌شود منطبق بر یک سیاست راهبردی بوده است باید گفت که هر یک از این اعداد و ارقام بیانگر یک استراتژی مشخص است. برای مثال سهم بسیار بالای حقوق و دستمزدها در بودجه راهبرد مشخصی را نشان می‌دهد. بر اساس تجربیات سنوات گذشته نیز مشخص است که دولت‌ها و مجلس‌ها سعی داشته‌اند محبوبیت خود در بین عامه مردم را از طریق تاثیرگذاری بر حقوق کارکنان دولتی و کارکنان خودشان بالا ببرند. وقتی به زمان انتخابات نیز نزدیک می‌شویم هم دولت و هم مجلس به مردم اعلام می‌کنند که از این پس حقوق و دستمزد ماهانه شما بر اساس رویکرد جدیدی پرداخت می‌شود. و یا اینکه برخی گروه‌ها را از پرداخت مالیات معاف می‌کنند. به عبارتی یک جامعه تاثیرگذار به نام کارکنان دولتی هر ماه دستمزد مشخصی از دولت دریافت می‌کنند و در صورتی که ابتدای هر ماه از پرداختی‌های دولتی بهره‌مند شده باشند سطح رضایتمندی آنها بالا می‌رود. در صورتی که دستمزد کارکنان دولتی تا آخر ماه کفاف آنها را بدهد و حتی بخشی از آن قابلیت پس‌انداز کردن داشته باشد، این گروه از افراد جامعه از طریق رای دادن به تقدیر از افرادی می‌پردازند که دست به طراحی چنین سیاستی زده‌اند.

بنابراین این موضوع چیزی نیست که توسط سیاستمداران و جریانات سیاسی در دنیا به فراموشی سپرده شود. در ایران به دلیل اینکه بودجه تاثیر بسیار بالایی در اقتصاد و معیشت مردم و اداره کشور دارد تبدیل به ابزار مهمی برای کنترل جمعیت شده و متاسفانه و یا خوشبختانه دولت‌ها و مجلس‌ها هم در بالابردن و تاثیرگذاری بیشتر این امر به رقابت می‌پردازند. در سال جاری هم می‌بینیم که همه می‌گویند دولت کسری بودجه چند صد هزار میلیارد تومانی دارد که به معنای بستن کمربندها و انقباضی نگاه کردن به بودجه است. در چنین شرایطی دولت به طور ناگهانی بخشنامه‌ای ارائه می‌دهد و اعلام می‌دارد که ۳۰ هزار میلیارد تومان منابع برای همسازی حقوق بازنشستگان در نظر گرفته است یا مصوبه‌ای برای قشر مشخصی از مردم در نظر می‌گیرد که نیازمند تخصیص ۲۰ هزار میلیارد تومان منابع مالی است. به جرات می‌توان گفت که از ابتدای سال تاکنون مصوبات دولت برای مداخله در افزایش دریافتی کارکنان دولت فراتر از قانون بودجه سال ۱۳۹۹ و اعدادی بالاتر از ۵۰ تا ۶۰ هزار میلیارد تومان بوده است. اگر به عنوان یک نظاره‌گر به این موضوع نگاه کنیم از خودمان می‌پرسیم که آنچه به عنوان کسری بودجه مطرح می‌شود از کجا ناشی می‌شود. اگر دولت قادر نیست نفت بفروشد، اگر درآمد مالیاتی به طور کامل محقق نمی‌شود، اگر رشد اقتصادی نداریم و رکود اقتصادی بر کشور حاکم است پس منابع مالی تخصیص داده شده برای افزایش دستمزدها از چه محلی تامین می‌شود. مشخص است که یا پول پرقدرت به اقتصاد سرازیر می‌شود یا منابع آینده پیش‌خور می‌شود و یا از طریق استقراض از بانک مرکزی تامین می‌شود. مجلس نیز در این شرایط دست به کار می‌شود و می‌گوید برای تامین منابع موردنیاز در راستای اجرای برنامه‌های معیشتی و حمایتی باید اقداماتی را در دستور کار قرار دهم. در مرحله اول نمایندگان مجلس از سیاست‌های دولت انتقاد می‌کنند و با اعلام اینکه مدیریت دولتی ضعیف است و مردم تحت فشار هستند ورود خود را به صحنه سیاستگذاری ممکن می‌کنند. به این ترتیب اگر دولت چکی به مبلغ ۵۰ هزار میلیارد تومان برای اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های حمایتی‌اش صادر کند مجلس برای آنکه از قافله عقب نماند اقدام به صادر کردن چکی با مبلغی بالاتر، برای مثال ۸۰ هزار میلیارد تومان، می‌کند. چک‌های صادرشده همه بلامحل هستند اما افرادی در جامعه ما از جمله صندوق‌ها، ذخایر، بانک مرکزی و اوراق هستند که خریدار این چک‌های بلامحل می‌شوند. مجلس در حال حاضر در حال طراحی طرحی تحت عنوان طرح معیشتی است. نمایندگان اما اطمینان ندارند که شورای نگهبان این طرح را تصویب کند و یا دولت در اجرای آن مجلس را یاری کند. البته ممکن است دولت در تامین برخی از اقلام گنجانده شده در این طرح همراهی خود را اعلام کند. این موضوع اختیارات جدیدی به دولت می‌دهد تا برخی از چک‌های بلامحل قبلی خودش را هم به مرحله اجرا برساند. مجلس نیز در این شرایط ابراز خوشحالی می‌کند که سیاست و برنامه‌ای را مطرح کرده که حتی با وجود مخالفت دولت نیز اعلام عمومی شده است. تا اینجای بحث ما تنها به موضوع حقوق و دستمزدها پرداختیم اما در بقیه آیتم‌ها نیز همه آنچه گفته شد مصداق دارد و پشت همه سیاست‌های اعمال شده در بودجه یک استراتژی مشخص سیاسی، اقتصادی و اجتماعی پنهان است. هرچند برخی صحبت‌ها آنقدر عادی شده که دیگر توجهی به آن نمی‌شود اما واقعیت این است که این اعداد و ارقام نیازمند بررسی و توجه جدی است. در سال ۹۹ و سال آینده بسیار مهم است که استراتژی‌ها چگونه تعریف می‌شوند. مجلس حرف‌های تندی زده و با دیوار محکمی به نام تحریم و رکود برخورد کرده و دولت در سال پایانی عمر خود به سر می‌برد و مجموعه‌ای از مشکلات و چالش‌ها را برای دولت بعدی به جا می‌گذارد. اینجاست که دولت و مجلس در نقطه‌ای به نام بودجه با هم تلاقی پیدا می‌کنند که معمولا دولت به دلیل اختیارات بالایی که حداقل در چند سال گذشته به واسطه شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا کسب کرده خود را چندان مقید به تکالیف مندرج در قوانین بودجه نمی‌داند. بنابراین فقط مردم می‌مانند و مشکلات اقتصادی و معیشتی آتی‌شان. پس اینکه بگوییم پشت ارقام مندرج در بودجه استراتژی مشخصی وجود دارد و ذی‌نفعان در راستای آن تلاش می‌کنند قابل انکار نیست. ذی‌نفعان اما تنها رانت‌بگیران نیستند بلکه ذی‌نفع می‌تواند کارمند، حقوق‌بگیر، یارانه‌بگیر، طرح‌های عمرانی و بدهی‌ها و بنگاه‌های مهم اقتصادی و در یک بیان کسی باشد که از جریان اقتصادی کشور بهره می‌برد.
به عنوان شاهدی بر مفهوم بالا می‌توان به مناسبات مجلس فعلی و دولت دوازدهم اشاره کرد. گفته می‌شود رییس مجلس در متنی که برای رییس دولت ارسال کرده هشدار داده که باید بودجه ۱۴۰۰ با لحاظ کردن نگاه نمایندگان و اصلاح ساختاری ارائه شود. بسیاری از شهروندان و حتی علاقه‌مندان به اقتصاد ایران و اقتصاد سیاسی نمی‌دانند منظور چیست؟ در این باره چه ارزیابی‌ای دارید؟ فلسفه نوشتن چنین نامه‌ای چیست؟
در خصوص این موضوع باید بگویم که جزئیات مشخصی در این نامه گفته نشده اما در هر صورت ارسال چنین نامه‌ای به رییس‌جمهور تاثیر چندانی نمی‌تواند داشته باشد. این موضوعی است که برخی مجالس و برخی از افرادی که چندان نسبت به مساله بودجه‌ریزی اشراف ندارند به حیطه بحث می‌گذارند. این مساله در مجالس قبلی نیز وجود داشته است. برای مثال زمانی که مجالس هفتم، هشتم و نهم شکل گرفت روسای مجلس اقدام به نامه‌نگاری با رییس‌جمهور کردند و خواستار تدوین بودجه منطبق بر راهبردهای مشخصی بودند. این موضوع مبنای قانونی ندارد اما جایگاه ارشادی برای آن تعریف شده است، به شرط آنکه راهبرد مشخصی در نامه‌ها ذکر شده باشد. به این ترتیب رییس مجلس می‌تواند از رییس‌جمهور بخواهد که از نظر ارشادی مباحثی را در بخشنامه بودجه لحاظ کند. ارسال چنین درخواستی منعی ندارد اما اینکه رییس دولت به این مساله توجهی نشان ندهد و راهبردهای خود را در اولویت قرار دهد به اختیارات قانونی دولت مربوط می‌شود و مجلس نمی‌تواند مانع از آن شود. نامه اخیر رییس مجلس به رییس‌جمهور نیز در همین راستا بوده اما یکی از ضعف‌های اساسی آن، این بوده که محتوای مشخص و جامعی نداشته است. در این نامه قید شده که دولت بودجه را بر اساس اصلاح ساختار بودجه ارائه دهد. به عبارتی صحبت‌های رییس مجلس حاوی دو نکته بوده است؛ اینکه بودجه با توجه به نقطه نظرات نمایندگان و در راستای اصلاح ساختار آن ارائه شود. وقتی مقام معظم رهبری می‌گویند بودجه‌ریزی بر اساس اصلاح ساختاری انجام شود تکرار آن توسط رییس مجلس چه معنایی دارد؟ دولت اگر بخواهد این رویه را انجام دهد فرموده رهبری را در پیش می‌گیرد و آن را عملی می‌سازد. درست است که رهبری دستور اصلاح ساختار بودجه را صادر کرده ‌اند اما می‌توانم بگویم که حداقل در ۱۰ تا ۲۰ سال گذشته همیشه و در همه محافل و در همه مراجع، از دولت و مجلس گرفته تا نهادهای بالادستی، واژگانی همچون اصلاح ساختار بودجه مطرح شده است. اما اصلاح ساختار بودجه به چه معناست. آیا این موضوع به معنای آن است که شکل اصلی بودجه‌ریزی تغییر کند و یا جهت‌گیری آن دستخوش تغییر شود و یا اینکه به معنای تغییر اعداد و ارقام مندرج در آن و تغییر سهم نهادها و سازمان‌هاست؟ فرض کنید ساختمان بودجه‌ریزی سال‌هاست بنا شده، اگر بخواهیم دست به اصلاح ساختار آن بزنیم آیا باید با تغییر دکور و رنگ‌آمیزی فضای داخلی ساختمان بودجه را بازسازی کنیم؟ و یا اینکه باید پایه و بنای اصلی این ساختمان را بازسازی کنیم؟ ما هر سال در حال تغییر شکل و شمایل بودجه هستیم و جداول آن حتی در دوره‌های مختلف با تغییر شکل مواجه شده‌اند. کتاب بودجه‌ریزی در طول این سال‌ها تغییرات زیادی داشته است و از چند صفحه به چند جلد رسیده و دستگاه‌های اجرایی و جداول مندرج در آن کم و زیاد شده‌اند. بنابراین توصیه رهبری این نیست که بودجه همچون سال‌های گذشته با تغییر شکل و شمایل ارائه شود. مجلس و کمیسیون‌های مجلسی نیز به راحتی می‌توانند این تغییر شکل را پیاده کنند. به نظر می‌رسد اصلاح ساختاری مد نظر رهبری که باید به آن پرداخته شود به ساختار اصلی بودجه‌ریزی در کشور مربوط می‌شود. سال‌هاست که عنوان می‌شود این سبک از ساختار بودجه‌ریزی در ایران راه به جایی نمی‌برد. شاید در بحث تفصیلی مربوط به بودجه‌ریزی باید به این نکته بپردازیم که آیا بودجه متعلق به حکومت است و یا دولت؟ بودجه سند مالی دولت است یا نقطه نظرات جریانات مختلف سیاسی و اجتماعی و حکومتی؟ یعنی فرض می‌کنیم که دولت به عنوان رییس قوه مجریه که با استناد به اصول قانون اساسی اختیارات تام در امور بودجه‌ریزی دارد آیا اختیار تام در تمام فرآیندهای بودجه‌ریزی را هم دارد یا خیر؟ من به عنوان عضوی از مجلس می‌گویم که دولت نباید همه این اختیارات را داشته باشد. به این ترتیب دولت علاوه بر بودجه نیروهای مسلح باید ۵ درصد از بودجه را به تقویت بنیه دفاعی اختصاص دهد.

یعنی در خصوص ۹۵ درصد ساختار بودجه می‌تواند اعمال نظر کند. اگر بگوییم که دولت وظیفه دارد حقوق کارکنان دولتی را تا میزان مشخصی بالا ببرد، در این حالت دولت برای اعمال نقطه نظرات سیاسی و راهبردی‌اش چه میزان اختیار دارد؟ اگر اینها را جابه‌جا کنیم اصلاح ساختار بودجه اتفاق می‌افتد؟ خیر. اول از همه در خصوص بودجه و اصلاح ساختار بودجه باید به تعریف بودجه بپردازیم و مشخص کنیم که بودجه چه شمولیتی دارد. اخیرا رییس دیوان محاسبات اعلام کرده مگر می‌شود کلانشهرها و شهرداری‌ها در بودجه دیده نشوند. یا در مقطعی ما مطرح می‌کردیم که مگر می‌شود بودجه نظام تامین اجتماعی دیده نشود در بودجه کل کشور تنها برای پرداخت حقوق و یا کسری صندوق‌ها به صندوق‌های تامین اجتماعی نگاه می‌شود، اما آیا کسی به اثرگذاری تامین اجتماعی و صندوق‌ها و بنگاه‌هایی که در اقتصاد هستند توجه کرده که آنها را در بودجه بیاوریم یا نیاوریم؟ اگر مجلس و دولت بگویند اینها را اعمال می‌کنیم و بگویند به نهادهای تامین اجتماعی و… ورود می‌کنیم، خیابان‌ها پر از کارگران زحمتکشی می‌شود که می‌گویند دولت و مجلس می‌خواهند حق و حقوق ما را تضییع کنند. رییس دیوان محاسبات اعلام کرده می‌خواهند به بحث بودجه شهرداری‌ها ورود کنند که بنده اعلام کردم بهتر است به سوابق نگاه کنند. رییس کنونی مجلس پیش‌تر شهردار تهران بوده و وقتی ما در مجلس قبلی اعلام کردیم که شهرداری باید بودجه خود را به مجلس ارائه دهد تا پس از بررسی آن از سوی دیوان محاسبات اعمال شود وی حکم انفصال خدمت را از رییس دیوان محاسبات دریافت کرد. نتیجه آن جمع شدن شهرداری‌ها در گردهمایی با رییس مجلس بود که نسبت به ورود مجلس به بودجه شهرداری‌ها منتقد بودند. این پیگیری‌ها در راستای تصویب بودجه شهرداری‌ها نبود بلکه در راستای بررسی اثر بودجه شهرداری‌ها بر کشور و اقتصاد بود که این اجازه به مجلس داده نشد. وقتی بودجه مطرح و جداول مختلف و اعداد تعریف می‌شوند و می‌گویند که چرا رقم تعیین شده برای فلان نهاد و سازمان این میزان است تنها یک بازی سیاسی است و پرداختن به این اعداد و ارقام تنها در راستای به حاشیه راندن افکار عمومی است. بنابراین اعطای نامه از سوی رییس مجلس به رییس دولت سابقه چندین ساله دارد و همیشه هم بی‌نتیجه بوده است. اصلاح ساختار بودجه یعنی اینکه ساختار اصلی بودجه اصلاح شود که از قوانین و مقررات شروع می‌شود. کدام مجلس و دولتی حاضر است که قانون محاسبات یا قانون برنامه و بودجه‌اش را اصلاح کند؟ ما که در دوره‌های مختلف مجلس حضور داشته‌ایم هیچ گاه جرات این را نیافتیم که دست به اصلاح قوانین و مقررات مادر بزنیم چون هرگونه تغییر که در آن ایجاد شده باعث ایجاد به‌هم ریختگی‌های بیشتر شده است. ایرادی ندارد اگر قوانین بدون نقطه نظرات عامه‌پسند مطرح و نهایی شود، اما ساختار اصلی بودجه و ساختمان چند طبقه‌ای که بنا شده است را باید از نو بازسازی کنند. این ساختمان آنقدر بزرگ و طویل و عریض شده که اصلاح ساختاری در آن معنا و مفهوم‌اش را از دست داده است. حال در چنین شرایطی اگر دولت بگوید سهم نفت در اقتصاد را کم می‌کند و یا سهم مالیات‌ها را بالا می‌برد در واقع به اصلاح ساختار دست نمی‌زند بلکه این یک نوع بازی بودجه‌ای است که متخصصان بودجه‌ای به راحتی و به درستی در آن عمل می‌کنند. این متخصصان در خصوص نحوه اصلاح ساختار بودجه هم اطلاعات کافی در اختیار دارند اما ریلی که بشود در آن اصلاح ساختار بودجه را انجام داد نه در این دولت و نه در دولت‌های قبل و نه در مجلس کنونی و مجلس‌های قبلی دیده نشده است. در مجلس کنونی به دلیل نبود مفاهیم واحد در نوع نگاه اعضای موثر مجلس بر بودجه احتمال اصلاح ساختار بودجه صفر است. بنابراین نامه رییس مجلس تنها نامه‌ای بی‌تاثیر است که در همه مجلس‌ها نوشته می‌شود.
واقعیت این است که بودجه‌های سالانه در ایران بیش از نیم‌قرن است راهبردی مشخص دارد. در این فرآیند سازمان برنامه به وزارتخانه‌ها و سازمان‌های آنها بخشنامه می‌دهد که بودجه سال بعد را بدهید. عموما این گونه است که دستگاه‌های دولتی همان ساختار پیشین را با اضافه کردن ارقام در اندازه تورم عمومی اعلام شده به دولت برمی‌گردانند. به این ترتیب و با توجه به وزن شرکت‌های دولتی در بودجه تکلیف ۷۵ درصد بودجه معلوم می‌شود. در بودجه عمومی نیز سرفصل‌ها و تقسیمبندی‌های کلی از قبل وجود دارد و معلوم است دولت از کجا باید درآمد کسب کند و به کدام سازمان‌ها یا محل‌های خرج اختصاص دهد. به نظر می‌رسد با توجه به سقوط صادرات نفت که سازمان برنامه آن را باور نکرد در بودجه ۱۴۰۰ باید به جای درآمد حاصل از صادرات نفت اقلام تازه‌ای جایگزین شود. به طور مثال فروش سهام شرکت‌های دولتی، فروش انواع اوراق و فروش ارز….

به نظرتان آیا دولت و به طور عام نهادهای اداره‌کننده جامعه می‌توانند شکاف درآمد و هزینه در غیاب نفت را به سادگی پرکنند؟ چگونه؟
دولت یک بخشنامه بودجه‌ای ارائه می‌دهد که دستگاه‌های اجرایی بودجه خود را در این بخشنامه بودجه‌ای تدوین می‌کنند. اینکه دستگاه اجرایی تا چه اندازه به این بخشنامه بودجه توجه می‌کند و یا به عبارتی سازمان برنامه و بودجه تا چه اندازه بتواند به بودجه عمل کند و یا دستگاه‌های دولتی تا چه اندازه این بخشنامه بودجه‌ای را قبول دارند یک بحث تاریخی است و نیازمند یک بررسی طولانی است، اما آنچه قابل ذکر است این است که آنچه گفته شد یک رویه مشخص است که به آن عمل می‌شود. اینکه تا چه حد در خصوص بخشنامه بودجه اتحاد وجود دارد نیازمند بررسی دقیق و موشکافانه است. در این شرایط می‌توانیم پی ببریم که تا چه میزان لایحه دولت منطبق با بخشنامه بودجه‌ای بوده است. به نظر بنده توجه چندانی به بخشنامه بودجه‌ای نمی‌شود. بودجه همانطور که اشاره شد حاوی ارقام و اعداد مشخصی است که در طول زمان با رشد همراه می‌شود. برای مثال حدود ۸۰ درصد بودجه کل کشور به بحث حقوق و دستمزدها اختصاص دارد. اگر اعلام کنند که امسال ۲۵ درصد به میزان حقوق و دستمزدها اضافه می‌شود بر اساس یک اصل منطقی باید اول درآمدها را احصا کرد و بر اساس میزان درآمدها، هزینه‌ها را اعمال کرد. در بودجه‌ای که در مجلس هم به تصویب می‌رسد تاکید می‌شود که اول درآمدها به تصویب برسد و بعد اقدامات لازم برای تصویب مصارف انجام شود. آیا در بودجه‌ای که درآمدهای آن احصا شده اعمال این موضوع که بودجه باید با ۲۵ درصد رشد حقوق‌ها حاصل و تنظیم شود حرف درستی است؟ پاسخ نمی‌دانیم است. آیا درآمدها نهایی شده‌اند، باز هم نمی‌دانیم. آیا اطلاع داریم که قرار است چه میزان نفت به فروش برسد و یا قیمت نفت چقدر خواهد بود؟ نمی‌دانیم. در خصوص اینکه گفته می‌شود ۷۵ درصد بودجه متعلق به شرکت‌های دولتی است نیز برداشت نادرست و غیرکارشناسی وجود دارد و همه فکر می‌کنند هیچ کس از ۷۵ درصد بودجه اطلاعی در دست ندارد و مجلس نیز آن را تصویب نمی‌کند. واقعیت این است که مجلس این بودجه را تصویب می‌کند اما در آن تعمیق نمی‌شود. دلیل این موضوع این است که قالب اصلی بودجه شرکت‌های دولتی چهار شرکت اصلی نفت و گاز و پخش پالایش هستند. زمانی که می‌گوییم یک میلیون بشکه نفت با قیمت هر بشکه ۵۰ دلار صادر می‌کنیم و قیمت هر دلار را ۱۵ هزار تومان تعیین می‌کنیم ۹۰ درصد بودجه شرکت نفت تصویب می‌شود. اگر این یک میلیون بشکه بشود دو میلیون بشکه یعنی دو برابر شود، می‌گویند که بودجه شرکت دولتی دو برابر شد. اگر این پول را از شرکت نفت برداریم مقداری آن را به صندوق توسعه ملی می‌دهیم و مقداری از آن را به دولت و بخشی هم به خود شرکت‌های دولتی اختصاص می‌یابد. بنابراین همزمان که شاخص‌های کلان بودجه‌ای را می‌بندیم، بودجه شرکت نفت و گاز و پخش پالایش هم تصویب می‌شود. پس اینکه بگوییم به بودجه شرکت‌های دولتی نگاه نمی‌شود حرف بی‌ربطی است. اما تعدادی از شرکت‌های زیان‌ده هستند که بررسی و عدم بررسی آنها تغییری ایجاد نمی‌کند. برخی شرکت‌ها هم مانند شرکت توزیع نیروی برق، شرکت آب‌منطقه‌ای مجری اجرای طرح‌های عمرانی هستند. اگر برای مثال مجلس ۱۰ هزار میلیارد تومان را برای احداث سد کنار بگذارد مجری این طرح شرکت آب‌منطقه‌ای می‌شود و در نتیجه آن بودجه شرکت‌های دولتی ارزش پیدا می‌کند. برخی گمان می‌کنند که بودجه شرکت‌های دولتی باعث ایجاد حیاط خلوت برای برخی می‌شود، اگرچه نمی‌توان منکر این موضوع شد اما سهم ۷۵ درصدی ندارند. مجلس قبل گفته بود که دولت یک ماه پیش از تقدیم بودجه، بودجه شرکت‌های دولتی را ارائه کند تا مجلس راهبردهای آن را مشخص کند. اگر گفته شود که دولت نمی‌تواند بودجه شرکت‌های دولتی را تصویب کند بدون آنکه صادرات نفت و قیمت نفت و دلار را مشخص کند، بهتر است که مجلس آن را مشخص کند و دولت بر پایه آن بودجه اش را تقدیم کند و مجلس نیز پای صحبت‌هایش ایستادگی کند. روشن است که مجلس قادر نیست این کار را انجام دهد. طبق آنچه که گفته می‌شود اگر رییس مجلس تنها بخواهد به قول‌هایی که به استان خوزستان داده است عمل کند باید ۳۰ تا ۴۰ درصد بودجه عمرانی را صرف عمل به وعده‌های داده شده‌اش کند. آیا مجلس قادر به انجام این کار هست؟ آیا نمایندگان دیگر شهرها دست روی دست می‌گذارند و اجازه می‌دهند که مجلس ۳۰ تا ۴۰ درصد بودجه عمرانی را تنها صرف یک استان کند؟ ولو اینکه استان گفته شده صلاحیت آن را هم داشته باشد؟ و یا اینکه باید به همین میزان در دیگر شهرها بودجه عمرانی رشد پیدا کند. اینها مسائلی است که گفته می‌شود، قابلیت اجرایی هم ندارند اما کسی هم بازخواست نمی‌شود. برای بررسی اینکه آیا دولت می‌تواند شکاف عدم وجود نفت را با استفاده از دیگر آیتم‌ها بررسی کند بد نیست موضوع را از نظر سیر تاریخی چند سال گذشته حداقل از دهه ۸۰ به بعد بررسی کنیم. چون این موضوع سیاسی نیست و واقعیتی است که در اقتصاد و بودجه کشور اتفاق افتاده است. در اوایل دهه ۸۰ با وجود محدودیت‌های شدید در فروش نفت و تحریم‌ها وکاهش قیمت نفت حساب ذخیره ارزی در اختیار داشتیم. چه در دولت آقای خاتمی و چه به وفور در دولت آقای احمدی‌نژاد تقریبا بودجه سالانه و جریان روان درآمدی را از دست دادیم که هیچ، حساب ذخیره ارزی را نیز به طور کامل مصرف کردیم. بخشی از حساب ذخیره ارزی به بخش خصوصی داده شد و بخشی از آن نیز توسط دولت مصرف شد که در نهایت منجر شد حساب ذخیره ارزی خالی شود. چند سالی بودجه کشور را با استفاده از بنگاه‌ها و فروش شرکت‌های دولتی تدوین کردیم. درآمد حاصل از فروش شرکت‌های دولتی را نیز به جای آنکه به تولید اختصاص دهیم در بودجه به مصرف رساندیم. بنابراین در یک مقطع چندساله مجددا خلأ کاهش درآمدهای نفتی و یا به عبارتی جبران مصارف را از طریق فروش شرکت‌های دولتی تحت عنوان اصل ۴۴ قانون اساسی انجام دادیم. بعد از آن سراغ صندوق توسعه ملی رفتیم. این صندوق نیز دارایی قابل توجهی داشت و ارزش دارایی‌های آن به ۱۰۰ میلیارد دلار هم رسید. انبوهی از طرح‌های مصوب بخش خصوصی هم داشتیم که کم‌کم آنها را متوقف کردیم و تحریم نیز باعث شد که پول به آنها داده نشود، چون اعلام کردیم بانک‌ها نمی‌توانند منابع مالی رد و بدل کنند. اما برای فلان شرکت پتروشیمی ۵۰۰ تا ۶۰۰ میلیون دلار و یا برای فلان نیروگاه ۴۰۰ میلیون دلار از صندوق توسعه ملی وام تصویب کردیم.
بانک مرکزی باید نسبت به این موضوع عمل کند، اما به دلیل تحریم‌ها می‌گوید که امکان جابه‌جایی منابع وجود ندارد و چون پرداخت باید ارزی باشد این طرح‌ها متوقف می‌شوند. اما ما عملا از طرح‌های مصوبی که بلوکه کردیم اقدام به خرج کردن برای دولت می‌کنیم. چون دولت مصارف ریالی دارد منابع صندوق دولتی را با استفاده از فرمان اخذ مجوز مصوب مجلس یا سران قوا به اسم دولت خرج می‌کنیم. بانک مرکزی ارزها را به حساب خود وارد می‌کند و پول پرقدرت را به خزانه می‌دهد و خزانه پول را به دولت می‌دهد و دولت نیز آن را خرج می‌کند. پس شروع کردیم به خرج کردن منابع صندوق توسعه ملی. بعد از آن نوبت به اوراق مالی اسلامی رسید. شروع به خرج کردن آن کردیم. تا اینجای کار نیز مشکلی وجود نداشت. اوراق را با پشتوانه‌ای قوی منتشر می‌کنیم برای اقدامات بهتر و موثرتر و تاثیرگذارتر در آینده اقتصاد کشور. اما کم‌کم به مصارفی رسیدیم که ناچار شدیم برای هزینه‌های جاری غیرقابل بازگشت اقدام به خرج کردن اوراق کنیم. برای مثال حقوق معلمین، رتبه‌بندی معلمین و افزایش حقوق‌ها و پرستارها و طرح سلامت و غیره را با استفاده از اوراق تامین مالی کردیم. تا اینجای کار نیز دولت توانسته اوراق منتشر کند و اجازه نداده هیچ پرداختی با وقفه مواجه شود. اما آیا دولت این توان را دارد که در آینده تمام این اوراق را از محل درآمدهای جاری بپردازد؟ خیر. چون نه نفت داریم و نه مالیات به دلیل رکود تورمی حاکم بر اقتصاد به میزان زیادی محقق خواهد شد. بر اساس یک نسخه تئوری‌وار بحث فروش اوراق سلف نفتی به میان آمد. یعنی به پیش‌فروش نفت بپردازیم. این اقدامات مثبت به نظر می‌رسد، اما در شرایطی که بازدهی مثبت و بالای اقتصادی داشته باشیم. اگر در سال‌های گذشته نفت را برای بنگاه‌های بزرگ اقتصادی پیش‌فروش می‌کردیم درآمد حاصل از آن صرف اجرای پروژه‌های اقتصادی می‌شد. برای مثال برای احداث یک پالایشگاه بزرگ یا فاز دوم بندرعباس نفت پیش‌فروش می‌کردیم که به دنبال سرمایه‌گذاری انجام می‌شد تا در دوره کنونی بتوانیم از درآمد حاصل از آن تعهدات بودجه‌ای را حل کنیم. به نظر بنده ما در باتلاقی عمیق گیر کرده‌ایم و هرازگاهی دستمان را به شاخ و برگی آویزان می‌کنیم و چنددقیقه‌ای به خودمان فرصت ماندن می‌دهیم. هرچند در حال فرو رفتن در باتلاق هستیم اما گمان می‌کنیم که شاخ و برگی که به آن آویزان هستیم ما را نجات می‌دهد. اگرچه چند صباحی ما را نگه می‌دارد اما در نهایت ما در باتلاق فرو خواهیم رفت. به نظر بنده بودجه سال ۱۴۰۰ هم طبق روال همیشگی بسته خواهد شد، اما مهم این است که اعداد و ارقام چه میزان در دریای بودجه غوطه‌ور و تا چه میزان بتوانند تاثیرگذار باشند.

یکی از پرسش‌های مطرح این است که آیا در بودجه‌بندی سالانه نهادهای مدنی شامل خانواده‌ها و بنگاه‌ها و نیز تشکل‌های کارگری و کارفرمایی سهمی دارند یا اینکه بودجه با لحاظ کردن منافع دولت و سایر نهادهای قدرت از سوی دولت و مجلس تهیه و تصویب شده و بر نهادهای مدنی تحمیل می‌شود؟ آیا راهی و تجربه‌ای وجود دارد که نهادهای مدنی در تهیه قانون بودجه سهم و نقش داشته باشند؟
نهادهای مدنی تاثیر چندانی در تدوین و تصویب بودجه ندارند. نهادهای مدنی در بیان انتقادات و نظریات خودشان می‌توانند تاثیرگذار باشند به شرط آنکه فرآیند بودجه‌ریزی شفاف باشد. فرآیند بودجه‌ریزی در ایران شفاف نیست و آنچه مردم می‌بینند نطق‌های نمایندگان در زمان تصویب بودجه در صحن علنی است. بنابراین شفافیت بودجه تنها به اینجا ختم می‌شود که به نظر من برای یک متخصص بودجه سهم صحن علنی در تصویب بودجه به ۲ درصد هم نمی‌رسد. نمایندگان دوره ۱۰ تا ۲۰ روزه‌ای را به صورت سه شیفت برای بحث در خصوص بودجه اختصاص می‌دهند. نهاد مدنی به عنوان ناظر یا چشم جامعه می‌تواند بر فرآیند بودجه‌ریزی تاثیرگذار باشد، اما در تدوین و تصویب نقشی ندارد. دولت می‌تواند از نهاد مدنی نظرخواهی کند. نهادهایی همچون مرکز پژوهش‌های مجلس و دیوان محاسبات به همین منظور شکل گرفته‌اند و تنها در بخشی از فاکتورها در فرآیند تدوین بودجه نقش دارند. بنابراین نهادهای مدنی به میزان زیادی نمی‌توانند اعمال‌نظر کنند چون این موضوع در قانون پیش‌بینی نشده و اعمال نظر بدون وجود یک صفحه شفاف غیرممکن است.

مجلس فعلی برخلاف مجلس‌های قبلی حتی به لحاظ تجربه و دانش اقتصادی و تجربه تدوین بودجه به نظر می‌رسد خالی از تصورات واقعی باشد. با این ارزیابی موافق هستید؟ چالش مجلس و دولت به کدام سو می‌رود؟
بهتر است در این خصوص اظهارنظر نکنم. هر مجلسی توانایی خاص خودش را دارد. اما به نظر می‌رسد صحنه از وجود متخصصان بودجه‌ای خالی‌تر شده و مرکز پژوهش‌های مجلس از یک نهاد علمی و فنی تبدیل به یک نهاد سیاسی شده و شاید نمی‌توان امیدوارانه گفت که مجلس بتواند عملکرد خوبی به جای بگذارد. به ویژه اینکه در مجلس شعارهای تند انقلابی برای مصارف داده می‌شود که با وجود فشارها و محدودیت‌های موجود تحقق آنها کمی سخت به نظر می‌رسد. به عبارتی چگونه می‌توان با وجود محدود کردن فضای اقتصادی و ایجاد مانع برای رونق کسب‌و‌کارها و برقراری تعاملات بین‌المللی مصارف را بالا برد و امیدوار به اجرای آن بود؟ در هر صورت باید در آینده به مساله توانایی مجلس کنونی پرداخته شود و اکنون به صلاح نیست که در خصوص آن اظهارنظر کنیم.